Histoire des institutions municipales en France. Avant la révolution

La cité-État dans l’Antiquité : un modèle pour les siècles à venir

Dans l’Antiquité, le cadre politique a souvent été celui de la cité-État. Les premières à avoir laissé des textes assez nombreux sont celles de Mésopotamie, au Moyen-Orient, entre le Tigre et l’Euphrate (du golfe Persique jusqu’à Alep) ; elles se développèrent à partir du VI^e millénaire avant notre ère. L’autorité politique y était exercée par un roi, représentant du dieu de la cité, qui semble détenir l’essentiel du pouvoir. Pourtant, dans l’Épopée de Gilgamesh, texte fondamental rédigé aux XVIII^e-XVII^e siècles avant notre ère et qui a traversé les millénaires, Gilgamesh, roi d’Uruk (l’une des cités-États de Mésopotamie), consulte deux assemblées, celle des anciens et celle des guerriers. Ceci suppose l’existence d’une certaine organisation politique encadrant le pouvoir royal dans une cité.

Mieux connues sont les cités du monde gréco-­romain dont les premières apparaissent à partir du VIII^e siècle avant notre ère. Une abondante littérature philosophique et juridique décrit leurs institutions politiques et souligne leurs différences avec les royautés perse et égyptienne contemporaines. Quelle que soit leur diversité, schématiquement, on trouve dans toutes ces cités une assemblée populaire qui regroupe les citoyens, un conseil ou ­sénat composé de notables plus âgés qui veillent au respect des lois, des « magistrats » élus (ou parfois tirés au sort en Grèce) qui exercent leur pouvoir pendant seulement un an, souvent de manière collégiale, et doivent rendre compte de leur action devant l’assemblée.

« À la fin de l’ancien régime, les villes et bourgs avaient encore des statuts très divers et les officiers municipaux, soumis à l’instabilité de la politique royale, étaient souvent plus préoccupés de leur propre sort que d’une gestion responsable de leur ville. »

Ainsi la ville était-elle le centre d’une vie politique et administrative active. Lorsque Rome conquit des territoires jusqu’à constituer un très vaste empire, elle créa des cités là où il n’en existait pas et leur donna des institutions : assemblée, conseil, magistrats. Leur pouvoir et leur organi­sation variaient selon les régions mais le régime municipal et l’urbanisation furent une des carac­té­ristiques de la civilisation romaine. Après la chute de l’empire romain d’Occident (476), nom­bre de villes victimes de l’instabilité politique et de pillages furent affaiblies et désertées, le commerce se ralentit. Les populations se réfugièrent dans les campagnes. Il fallut attendre la renaissance économique et intellectuelle à la fin du XI^e siècle et au XII^e siècle pour assister à un renouveau de la vie urbaine.

La diversité municipale, héritage du Moyen Âge (XII^e-XV^e siècles)

Avec le développement économique, l’expansion des villes s’accompagna d’un mouvement d’émancipation qui commença dans le nord du royaume, puis s’étendit sur toutes les régions. Chaque ville conquit par la force ou par la négociation des privilèges et des exemptions spécifiques. On observe une grande diversité dans les statuts obtenus. Certaines obtinrent une réelle autonomie ; d’autres se virent seulement octroyer par l’autorité supérieure quelques libertés et privilèges. L’attitude des seigneurs locaux fut aussi très variable. Les uns résistèrent à cette volonté d’indépendance ; les autres, au contraire, intéressés par la renaissance économique, encouragèrent le développement des villes ; pour y attirer la population, ils leur accordèrent des privilèges et parfois créèrent des villes nouvelles.

Dans le nord, le terme de « commune » apparut à cette époque pour désigner la communauté d’habitants qui avait le droit de s’administrer elle-même, avec une organisation et des droits. À l’origine de ces communes, on trouve des ligues de paix consolidées par un serment, formées par certains habitants des villes pour s’assurer une protection mutuelle, se libérer du pouvoir seigneurial, laïque ou ecclésiastique, et gérer les intérêts collectifs. Excluant noblesse et clergé, la commune devint symbole d’autonomie bourgeoise. Dépassant l’association initiale, elle finit par englober toute la population d’une ville ou d’un bourg, ainsi que ses alentours.

Dans le Midi, une partie de la noblesse résidait dans les villes ; elle fut à l’origine de leur émancipation et participa à la constitution de corps municipaux indépendants où souvent les bourgeois n’entrèrent que plus tard. Souvenir des consuls romains, principaux magistrats à Rome, le terme de consulat fut souvent employé pour désigner le corps de ville méridional. Avec la conquête de leur liberté, villes de communes et villes de consulat sortirent de la mouvance seigneuriale.

« À partir du XVI^e siècle, le roi tenta par une législation uniforme d’établir une meilleure administration des villes, dont il espérait toujours obtenir des subsides. »

D’autres villes conservèrent des liens avec leurs seigneurs locaux mais ceux-ci, spontanément ou non, leur accordèrent des chartes de franchises (au sens de libertés) qui leur reconnaissaient des libertés quelquefois importantes : justice rendue par des pairs, exemption de certaines obligations militaires et de charges fiscales, monopoles commerciaux, etc. Ces villes demeuraient cependant sous l’autorité du seigneur qui partageait éventuellement une partie des pouvoirs avec le corps de ville et instal­lait auprès de la cité un représentant, un prévôt, chargé de surveiller le respect de la charte et la gestion des biens communs. Pour les villes où le seigneur conservait un droit de contrôle, on parlait de villes de franchises ou de prévôté.

Devant ce mouvement général d’émancipation, le roi eut une double attitude ; il accorda sa protection aux communes et consulats qui obtenaient leur autonomie. En cas de conflits avec le sei­gneur local, il jouait le rôle d’arbitre. Si la ville n’avait pas encore constitué de commune, le roi pouvait imposer au seigneur d’accorder aux habitants une charte communale. Ainsi étendit-il sa sphère d’influence en affaiblissant les pouvoirs des seigneurs locaux. Sur ses propres terres, le roi préféra accorder des chartes de franchises et installer des prévôts.

Chaque cité avait donc des institutions spéciales auxquelles elle était attachée et continua d’évoluer par l’achat (plus ou moins contraint) de nouveaux privilèges. Malgré la diversité des statuts municipaux due à cette conquête progressive et locale des libertés, ils présentent des traits communs d’autant plus que certaines chartes servirent de modèles et furent largement copiées (la charte de Lor­ris-en-Gâtinais accordée par le roi Louis VI le Gros en 1134 fut copiée par environ trois cents villes ou bourgs). Une assemblée générale plus ou moins nombreuse regroupait soit tous les habitants, soit simplement des notables et (ou) des représentants des métiers. En principe consultée pour les décisions importantes, elle avait surtout comme fonction d’élire ou de proposer les membres du corps municipal, appelés échevins, consuls, capitouls, jurats, etc. De temps à autre, le roi intervenait et choisissait les membres du corps municipal sur une liste qui lui était présentée. Leur nombre variait de deux à douze, voire vingt-­quatre, voire plus. Le corps municipal exerçait des fonctions de justice et de gestion des intérêts communs ; il faisait respecter l’ordre public, entretenait la voirie et les bâtiments collectifs, surveillait l’activité économique, la répartition des charges fiscales ou autres. Ce corps était présidé par un maire ou bourgmestre surtout dans le nord du royaume. Paris et Lyon avaient un prévôt des marchands qui remplissait cette fonction. Dans le Midi, souvent la direction était collégiale, ou bien le premier échevin jouait le rôle de maire. Mais au nord comme au sud, dans la plupart des villes, un certain nombre de familles constituèrent une oligarchie qui confisqua le pouvoir municipal ; les élections ressemblaient plutôt à des cooptations plus ou moins officieuses. Captée au service des grandes familles, la gestion des oligarchies municipales fut, à juste titre, critiquée par les populations comme par le pouvoir royal.

La centralisation sous la monarchie absolue (XVI^e-XVIII^e siècles)

Endettées et mal gérées, les villes perdirent leur autonomie et furent reprises en main par le pouvoir royal. À partir du XVI^e siècle, le roi tenta par une législation uniforme d’établir une meilleure administration des villes, dont il espérait toujours obtenir des subsides. Dans un premier temps, il essaya de réhabiliter l’élection des officiers municipaux (1547, 1560, 1629) ; mais les mauvaises habitudes perdurèrent.

Aux XVII^e et XVIII^e siècles, période souvent qualifiée de monarchie absolue, des représentants du roi, les intendants, nommés et révoqués par lui, envoyés dans tout le royaume, furent dotés de larges attributions en matière de justice, police (au sens large) et finances pour faire exécuter les ordres du roi. En général administrateurs compétents, ils furent chargés de remettre de l’ordre dans les finances urbaines. Les villes ne pouvaient plus engager de dépenses sans y être autorisées par eux ou par le conseil du roi. L’autonomie médiévale n’était plus qu’un souvenir.

L’intendant surveillait en plus les nominations des membres des corps de ville. En principe, les charges municipales demeuraient électives, mais, soucieux de bonne gestion, l’intendant soutenait quelques candidatures, de manière parfois tout à fait officielle. D’autre part, en 1692, le roi, toujours à la recherche de ressources, transforma les charges municipales en offices aliénables qu’il vendait ; il créa en plus de nouvelles charges municipales aliénables, en partagea entre deux ou trois titulaires ; là aussi l’intendant donnait son avis dans l’enquête de bonne vie et mœurs qui précédait tout achat d’office. Plusieurs fois, le roi supprima les offices qu’il venait d’installer et rétablit temporairement l’élection, puis recréa les offices et les vendit à nouveau. Des municipalités décidèrent alors de les acheter collectivement et de nommer ou proposer elles-mêmes le corps municipal. La vénalité des charges renforça la tendance oligarchique des municipalités d’autant plus que dans certaines villes une charge municipale anoblissait son titulaire (noblesse de cloche) et apportait des privilèges dont des exemptions fiscales.

« Aux XVII^e et XVIII^e siècles, des représentants du roi, les intendants, nommés et révoqués par lui, envoyés dans tout le royaume, furent dotés de larges attributions en matière de justice, police et finances pour faire exécuter les ordres du roi. »

Il ne faut pas oublier que sous l’ancien régime, la grande majorité de la population vivait à la campagne et que les communautés d’habitants devaient gérer les « communaux », l’entretien de l’église, du curé et du maître d’école ainsi que la répartition d’impôts comme la taille ou la corvée, les taxes seigneuriales. Pour ce faire, les habitants des campagnes formaient des assemblées paroissiales, réunies à la fin de la messe dominicale, et élisaient des responsables. On parlait souvent de communes pour désigner l’ensemble des habitants d’une paroisse. Dans les provinces du nord, la tutelle seigneuriale se maintint souvent jusqu’à la Révolution ; dans le sud, les assemblées paroissiales jouissaient d’une assez grande autonomie.

Retenons que l’uniformité administrative n’existe qu’au niveau des intendants qui sont symboles d’absolutisme. À la fin de l’ancien régime, les vil­les et bourgs avaient encore des statuts très divers et les officiers municipaux, soumis à l’instabilité de la politique royale, étaient souvent plus préoccupés de leur propre sort que d’une gestion responsable de leur ville.

Le royaume n’était qu’une juxtaposition de diversités héritées d’un long passé, auxquelles se heur­taient les velléités d’uniformisation et de centralisation. De célèbres auteurs (d’Argenson, Turgot, Condorcet) et les derniers ministres de Louis XVI proposèrent, notamment pour des raisons fiscales, l’uniformisation de l’administration. Au niveau municipal, la réforme du contrôleur général Laverdy supprima les offices et organisa une élection indirecte des corps municipaux (1764 et 1765). Mais cette réforme fut abandonnée et les offices vénaux furent rétablis en 1771. En 1787, on décida lors d’une grande et ultime réforme administrative de créer des corps municipaux dans tous les bourgs et villages qui n’en avaient pas jusqu’alors ; évidemment, cette dernière réforme n’eut guère le temps de fonctionner.

Nicole Dockès-Lallement est historienne du droit. Elle est professeur honoraire à l’université Lyon 3.

Cause commune n° 45 • septembre/octobre 2025