Histoire des institutions municipales en France. Après la révolution

L’uniformisation révolutionnaire et les aléas de l’autonomie municipale

Dès l’été 1789, un peu partout, les instances municipales d’ancien régime qui étaient décriées par la population furent soit démissionnaires, soit renversées. Se constituèrent partout des municipalités élues de manière spontanée. Lorsque l’Assemblée nationale, inspirée par les débats de la fin de l’ancien régime, décida d’uniformiser l’administration, elle abolit les anciennes circonscriptions administratives et les remplaça par un nouveau découpage en départements, districts, cantons (lois des 14 et 22 décembre 1789). Certains pensèrent à répartir ensuite la population des cantons en cités égales avec le même nombre d’habitants mais le découpage égalitaire n’alla pas jusque-là. L’ensemble des communautés locales, c’est-à-dire les villes, bourgs et villages, avaient déjà fait leur révolution et entendaient se maintenir telles quelles, avec leur nom, leur territoire et leur population. Cependant, elles n’échappèrent pas à l’uniformisation administrative. Appelées d’un terme générique déjà largement utilisé sous l’ancien régime, les « communes » furent toutes dotées des mêmes institutions et gagnèrent en 1789 une réelle autonomie qui malheureusement fut éphémère.

Une assemblée primaire composée par les ci­toyens « actifs », c’est-à-dire les hommes âgés de plus de 25 ans et qui payaient un impôt équivalent à au moins trois journées de travail, élisait un conseil municipal, qui délibérait pour les affaires courantes. Pour les décisions les plus importantes, était consulté soit l’ensemble des citoyens actifs, soit le conseil augmenté de notables. L’exécution des décisions était confiée à un maire élu séparément ; le maire était seul dans les petites communes ; il était assisté d’un bureau dans les communes plus peuplées. Paris reçut un statut à part : la ville fut partagée en quarante-huit sections (à partir de Bonaparte, Paris fut divisé en douze arrondissements, puis vingt sous le Second Empire. Comme Marseille, Lyon était partagé en divisions de 1796 à 1805, puis retrouva une mairie unique en 1805 mais celle-ci fut à nouveau sup­primée sous le Second Empire).

« Appelées d’un terme générique déjà largement utilisé sous l’ancien régime, les “communes” furent toutes dotées des mêmes institutions et gagnèrent en 1789 une réelle autonomie qui malheureusement fut éphémère. »

Pour éviter tout ce qui rappelait l’absolutisme et le pouvoir des intendants, aucun représentant du pouvoir central ne fut installé auprès des institutions locales. En principe, les communes étaient contrôlées par les départements, les départements par l’autorité centrale.

Très vite l’autonomie locale posa des problèmes ; les décisions du pouvoir étaient peu ou mal appliquées. Or sur le plan politique, religieux et fiscal, avaient été votées de nombreuses et profondes réformes qu’il fallait mettre en œuvre. S’ajoutèrent des guerres extérieures et intérieures qui exigèrent coordination et obéissance. Tout en conservant les unités administratives créées en 1789, la Convention (1793-95) supprima leur autonomie. Sur tout le territoire de la République, furent envoyés des agents nommés directement par le pouvoir central, les représentants en mission, investis de grands pouvoirs. Encore plus puissants que les intendants d’ancien régime, ils furent secondés dans leur police politique par des institutions locales parallèles, plus ou moins spontanées, puis encadrées, des sociétés populaires et des comités de surveil­lance. Pour appliquer la politique jacobine, réprimer les révoltes locales, pourchasser les « suspects », les institutions des communes furent victimes d’épurations et soumises à la surveillance, parfois expéditive, des représentants en mission. Sous la Convention, justifiés par les conflits de toute sorte, ces envoyés du gouvernement étaient en principe provisoires. Mais le Directoire les institutionnalisa en leur donnant un caractère permanent et en leur permettant de révoquer les administrateurs locaux, parfois de les nommer directement. Lorsque Bonaparte arriva au pouvoir (9 novembre 1799), il se contenta de structurer la centralisation. L’autonomie municipale gagnée au tout début de la Révolution disparaissait pour longtemps.

Les villes sous tutelle : le modèle napoléonien au XIX^e siècle

Bonaparte consolida le centralisme et accentua la hiérarchisation de l’administration. Les municipalités perdirent toute autonomie et ne furent plus que le rouage inférieur de l’administration centrale. La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) mit, à la tête des départements, des préfets nommés et révoqués par le pouvoir, dotés de larges attributions, qui rappelaient celles des intendants d’ancien régime. Les maires et les adjoints des villes de plus de cinq mille habitants, comme les préfets, étaient choisis (et révoqués) par le chef de l’État (Bonaparte qui est d’abord Premier consul, ensuite empereur en 1804). Chaque préfet avait la charge de nommer les maires des petites villes et des bourgs. Un système hybride combinant suffrage universel (masculin évidemment), auquel Bonaparte tenait, et choix par le pouvoir conserva l’élection pour les conseillers municipaux avec une différence selon le nombre d’habitants : dans les villes de plus de cinq mille habitants, les électeurs proposaient une liste de notables pris parmi les plus imposés, liste sur laquelle le chef de l’État choisissait ceux qui formeraient le conseil municipal. Il n’y avait que dans les petites agglomérations que les conseillers municipaux étaient élus directement par les électeurs (souvenir de l’autonomie des assemblées provinciales ?) ; il est vrai qu’ils étaient élus pour vingt ans et choisis aussi parmi les contribuables les plus riches ; cependant survivait là une liberté à l’échelon communal qu’on ne trouvait pas au niveau supérieur.

« La Restauration (1815-1830) accentua le caractère censitaire. Non seulement les éligibles étaient choisis en fonction de leur fortune mais ne pouvaient être électeurs que les hommes de plus de 30 ans qui payaient un impôt direct important (300 francs) »

Bien que critiqué pour sa lenteur et son coût, ce système d’administration centralisée et hiérarchisée se perpétua pendant presque tout le XIX^e siècle ; il fit cependant quelques lents progrès vers plus d’autonomie. Même si elle a pensé à le réformer, la Restauration (1815-1830) le conserva tel quel et accentua son caractère censitaire. Non seulement les éligibles étaient choisis en fonction de leur fortune mais ne pouvaient être électeurs que les hommes de plus de 30 ans qui payaient un impôt direct important (300 francs). Après la Révolution de 1830, la monarchie de Juil­let (1830-1848) apporta une petite amélioration (loi municipale du 19 avril 1831) : si les maires étaient toujours nommés par le roi ou le préfet, selon la taille de la ville, dans toutes les communes, le conseil municipal était élu mais le suffrage était devenu censitaire avec la Restauration et le demeura.

Enfin, avec la Révolution de 1848, la II^e République (1848-1852) rétablit le suffrage universel masculin pour toutes les élections, dont celle des conseils municipaux ; malgré quelques critiques, les maires restèrent nommés par le pouvoir et le Second Empire (1852-1870) précisa même qu’ils pouvaient être choisis en dehors du conseil municipal élu. Napoléon III n’abandonna cette prérogative que dans les derniers mois de son règne ; la loi du 22 juillet 1870 décida que les maires seraient choisis parmi les conseillers municipaux élus au suffrage universel.

Le retour d’une certaine autonomie municipale avec la III^e République

Les débuts de la III^e République (septembre 1870-juillet 1940) furent mouvementés. Les débats entre les partisans de la décentralisation et Thiers, obsédé par la Commune de Paris et les révoltes de grandes villes de province, entraînèrent plusieurs lois municipales provisoires. En fait, les nominations des maires furent maintenues et les révocations furent nombreuses en attendant le vote d’une loi définitive. Ce n’est qu’avec la loi du 28 mars 1882 que fut enfin acceptée, pour toutes les communes, quelle que soit leur taille, l’élection des maires et adjoints par les conseils municipaux, eux-mêmes élus au suffrage universel (encore seulement masculin), système auquel nous sommes habitués maintenant. Cette loi fut reprise et complétée par une loi de décentralisation administra­tive, la loi du 5 avril 1884 qui décida que les décisions du conseil municipal étaient exécutoires sans avoir besoin d’être confirmées par une autorité de tutelle, sauf exception. En effet, la loi énumérait les délibérations les plus importantes qui restaient soumises à l’approbation du préfet. En outre, la police demeurait le domaine réservé du préfet.

« Il fallut attendre la loi du 5 avril 1884 pour que l’organisation municipale fut identique dans toutes les communes et pour que les institutions élues obtiennent le droit de s’administrer librement pour les affaires courantes. »

Malgré cette persistance d’une tutelle préfectorale pour certaines affaires, la loi de 5 avril 1884 demeure une loi fondamentale sur l’uniformisation et la décentralisation de la vie des communes dont elle instaure la libre administration (la méfiance à l’égard de Paris persistait ; divisée en arrondissements, Paris conservait un régime spécial et ne sera doté d’un maire que sous la présidence de Valéry Giscard d’Estaing en 1977. Excepté un intermède entre 1870 et 1873, Lyon n’a eu de mairie unique qu’en 1881). Elle demeura en vigueur pendant presque un siècle jusqu’à la loi Defferre du 2 mars 1982 sur la décentralisation, loi qui cependant fût accompagnée d’une loi PLM, pour Paris, Lyon et Marseille, donnant aux trois plus grandes villes françaises un statut particulier.

En France, l’autonomie des communes conquise par certaines d’entre elles au XII^e siècle n’avait pas résisté aux erreurs d’administration des édiles municipaux, puis à l’absolutisme royal souvent trop préoccupé par des problèmes financiers et qui se heurtait aux particularismes locaux. Le centra­lisme jacobin, puis napoléonien continua de faire une différence entre les communes avec population nombreuse et les autres mais les considéra comme un rouage administratif dont il devait s’assurer de la fidélité par des nominations directes. Il fallut attendre la loi du 5 avril 1884 pour que l’organisation municipale fut identique dans toutes les communes et pour que les institutions élues obtiennent le droit de s’administrer librement pour les affaires courantes. Des progrès restaient encore à faire pour une réelle décentralisation.

Nicole Dockès-Lallement est historienne du droit. Elle est professeur honoraire à l’université Lyon 3.

Cause commune n° 45 • septembre/octobre 2025